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今年2月，國家發改委發布的《培育發展現代化都市圈的指導意見》是我國首次在官方層面明確都市圈這一城鎮化空間形態。縱觀國際發展經驗與我國相關政策，可預見未來中國城鎮空間的都市圈化會越來越明顯。

現代化都市圈應該是什么樣的圖景？空間都市圈化又將如何改變未來中國城市發展格局？本文基于東京都市圈和北京都市圈的比較，探討中國未來都市圈化的發展趨勢。

Photo by Ginji Ito on Unsplash

Part．1

東京都市圈

交通往來通暢、公共資源均衡

非均衡化是經濟的基本空間特征，勻質和均衡是生活的基本訴求。經過長期的培育發展和持續的城市更新，發達國家都市圈基本實現了內部往來通暢的交通體系和相對均衡的公共資源配置。

東京都市圈由一都三縣（東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣）組成，面積13400平方公里，總人口約3500萬。其中，東京都下轄23個特別區、26個自治市及部分町村，總行政面積2194平方公里，人口1393萬。

圖1． 東京都行政區劃

資料來源：網絡

圖2． 東京都市圈城鎮體系示意圖

資料來源：華夏幸福產業研究院

其中，東京都23區是東京都市圈核心區，人口947萬，行政面積627．5公里，平均人口密度1．5萬人／平方公里。作為簡單參照，北京五環內面積約700平方公里，人口約1000萬，人口密度1．4萬人／平方公里。

1． 交通網絡化：“樞紐－網絡”結構下暢通的都市圈交通網絡

在交通方面，東京都市圈通過復合功能的內部鏈接和廣域網絡的外部聯通，打造出極其暢通的都市圈交通網絡。

東京都23區軌道交通體系極為發達，地鐵站點的空間分布非常均勻。

圖3． 東京都23區地鐵路線

資料來源：東京都交通局

東京都23區和26個市及三縣間通過密集的市郊鐵路和公路路網連接，形成了都市圈內外圈層間暢通的交通網絡。

圖4． 東京都市圈部分市郊鐵路路線圖（僅JR東日運營線路）

資料來源：JR官網，華夏幸福產業研究院

圖5．北京與東京都市圈的交通網絡對比

資料來源：李燕、王芳等，《經濟地理》

2． 公共服務均等化：空間均衡的公共資源

東京都市圈內基本實現了公共資源的均衡配置，不僅反映在公共資源供給數量，也體現為公共資源服務質量。

東京都23區人口密度達到15086人／平方公里，各都區間人口密度相對均衡。26個自治市平均人口密度為5347人／平方公里，除東部包含山區的幾個自治市（町、村）人口密度較低外，多數自治市人口密度保持在5000人／平方公里以上。

雖然人口密度存在一定差異，但是處于都市圈內核的23區部和處于外圈層的26市部，在公共服務供給上并無明顯差別。例如，各行政區幼兒園、中小學、圖書館、醫院、郵局數量基本根據當地實際人口實現均衡配置。

表1． 東京都區部和市部的公共資源配置

資料來源：東京都廳2017年統計年鑒

進一步考察東京都的公共服務質量：以畢業生錄取率為標準評價各行政區教育質量，26個自治市和23區部并無明顯差別。而從人均使用量角度評價居民所享受的公園面積、道路面積、圖書館公共圖書、醫院看護師數量等公共服務資源，處于外圈層的26個自治市和作為都市圈核心的23區部也并未形成公共資源落差。

表2． 東京都區部和市部的公共資源質量

資料來源：東京都廳2017年統計年鑒

東京都市圈內暢通的交通網絡和空間均衡的公共資源，促使東京都市圈內成為“生活平地”，東京都市圈居民可根據經濟條件、生活偏好靈活選擇居住空間，用腳投票機制下最終實現了都市圈內生活空間的動態均衡，例如，東京都各行政區內的住宅數和家庭數基本一致。

Part．2

中國都市圈發展瓶頸

圈層交通體系滯后，公共服務落差突出

由于中國都市圈培育時間尚短，生活空間都市圈化相對滯后，中心城區與外圈層間遲滯的交通體系和公共服務落差，導致中心城區成為都市圈內相對封閉的公共資源“高地”。

1． 圈層交通體系滯后

以國內城市交通較為發達的北京為例，北京都市圈的圈層交通體系與東京相比差距明顯，行政區邊界斷頭路現象普遍，市郊（域）鐵路更是差距顯著。

圖6． 北京與東京都市圈軌道交通情況

資料來源：City Rail Transit，中國城市軌道交通協會

圖7． 北京與東京都市圈的鐵路站點分布

資料來源：李燕、王芳等，《經濟地理》

2． 公共資源落差突出

考察醫療、公園和中小學教育資源，北京都市圈內公共資源非常豐富，是全國的高地，但主要集中于城市核心區，都市圈外圈層公共資源相對稀缺。

圖8． 北京都市圈公共資源空間分布

資料來源：華夏幸福產業研究院

公共資源質量落差也非常突出。以北京市中考為例，北京市各區教育質量存在明顯落差，中心城區（東城、西城、海淀）優勢明顯。

表3． 北京市2018年中考普通高中錄取率

資料來源：北京中考在線

表4． 北京市2018年中考各分數段人數及占比

資料來源：北京中考在線

Part．3

“中心－外圍”的發展邏輯制約都市圈發展

中國城市采取“中心－外圍”的發展邏輯，城市政府在主導城市規劃、配置公共資源過程中以中心城區為核心、逐步向外圍發展。這一發展邏輯導致外圈層公共資源配置和交通體系建設滯后，中心城區與外圈層之間易形成公共服務落差，加上內外圈層交通體系對接不暢，中心城區成為都市圈內相對封閉的公共資源“高地”。在“人往高處走”的規律下，市民為了減少通勤時間、享受更優質的公共資源，不得不選擇居住于過度擁擠的中心城區。

公共交通和公共服務空間分布不均衡，是誘發中心城區城市病的重要根源。

1． 公共資源“失衡”影響下的人口分布

仍以北京為例，從2002年至今，從整體來看北京市人口密度保持在相對穩定的水平。常住人口增長的同時，建成區面積也在增加。

表5． 2002－2017年北京市建成區面積與常住人口

資料來源：中經網統計數據庫，北京市統計年鑒

表6． 2002－2017年北京市人口密度

資料來源：中經網統計數據庫，北京市統計年鑒

北京市建成區人口密度維持在1．48萬人／平方公里，與東京都23區1．5萬人／平方公里的人口密度相差不大。從汽車保有量來說，2018年北京市汽車保有量達到608．4萬輛（北京市2018年統計公報），而東京都汽車保有量超過800萬輛。

為什么人口密度相對穩定且人均汽車保有量更低的北京近年來交通擁堵、資源緊張、環境污染等城市病問題卻越來越嚴重呢？

從城市空間人口密度來看，北京市人口密度非常不均衡：東、西城人口密度超過2萬人／每平方公里，朝陽、海淀、豐臺和石景山區人口密度下降到0．8萬人／每平方公里，而大興、昌平、順義人口密度進一步下滑到不到0．2萬人／每平方公里。對比東京都23區部（可類比北京市五環內）和26市部（類比北京市五環外），可以發現北京中心城區人口密度很高，而中心城區外人口密度迅速下滑。

圖9． 北京市與東京都人口密度圖

資料來源：北京市2018年統計年鑒，東京都統計年鑒

從經濟圈層視角對比北京都市圈和東京都市圈，這一特征更為明顯：離市中心0－10km范圍內，北京人口密度高于東京、紐約；超過20km，北京人口密度大幅下降，遠低于東京、紐約等成熟都市圈。

表7． 2015年北京、東京等都市圈人口密度圈層分布

（單位：萬人／平方公里）

資料來源：國務院發展研究中心卓賢等，從城鎮化到都市圈化

2． 公共資源“失衡”影響下的房產價值

房產價值＝房產居住價值＋獲取更優質公共資源的機會價值

受限于公共服務落差和對接不暢的交通網絡，中心城區成為都市圈內部相對封閉的公共資源高地和人口集聚尖峰。

中心城區有限空間內集中了最為優質的公共資源，而持有房產是就近享有公共資源的主要方式。在“稀缺性產生價值”的經濟學規律下，作為反映優質公共資源稀缺性程度的房價，自然水漲船高。當中心城區房產價值遠超房屋居住價值，主要體現為獲取優質公共資源的機會收益時，中心城區的天價老破小現象不足為奇。

圖10． 北京市房價與東京都地價比較

資料來源：鏈家（北京市二手房掛牌均價），東京都統計年鑒（東京都住宅平均地價）

注：東京都房價主要由“地價”構成（還包括“地上建筑物價格”），東京都地價可類比中國新建商品房樓面價。囿于制度差異和數據可得性，無法換算成統一口徑，本圖僅作比較示意。東京都地價根據東京都2018年平均日元地價以15：1匯率換算為人民幣。

Part．4

如何培育發展現代化都市圈？

——來自東京都市圈的經驗借鑒

《培育發展現代化都市圈的指導意見》提出都市圈發展目標為：到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。

借鑒東京都市圈發展經驗，都市圈同城化發展，既要實現經濟空間都市圈化，更要著力推動生活空間都市圈化，構建都市圈內暢通的交通網絡體系和空間均衡的公共資源配置。以此為鑒，我國的現代化都市圈培育應優先從以下三方面著手。

1． TOD理念：以都市圈節點城市、微中心為重點，構建都市圈復合交通網絡

TOD（Transit－Oriented Development）是以公共交通為導向的城市發展模式。在城市開發和新城建設過程中，以火車站、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線為先導，構建暢通的交通干線網絡。新城新區則以公交站點為中心，沿公交走廊緊湊布局，將600m（步行約10min）作為社區有效影響邊界，使居民能在較短步行范圍內搭乘公交，最終打造中心商務區、辦公區、外圍居住區的類“同心圓結構”，塑造和諧宜居的公共空間。

東京都市圈內，東京都23區通過以市郊鐵路為核心的交通干線網絡與東京都26市及三縣實現高效連接。目前北京都市圈的培育短板就在于外圈層交通體系對接不暢，市域（郊）鐵路、城際公交等發展滯后，“斷頭路”“瓶頸路”現象、跨行政區道路設置路障設施、收費站點等現象較為普遍。

我國都市圈培育需要借鑒吸收TOD發展理念，以都市圈微中心、節點城市為重點，加快構建以都市圈軌道交通和公路路網為主體的復合交通網絡。

2． SOD理念：以公共服務均衡普惠為基本要求，推動都市圈內公共資源配置空間均衡

SOD（Service－Oriented Development）強調以公共服務設施建設為導向的城市發展。在城市開發和新城建設過程中，以公共服務設施建設引導開發，通過完善大型公共服務設施的配置，為企業和居民流入創造條件，提升新區功能，帶動城市整體發展。政府利用行政權力將行政或其他城市功能進行空間遷移，新開發地區市政設施和社會公共服務設施同步形成，最終實現城市空間的均衡化發展。

東京都市圈的新城開發呈現出典型的公共服務設施導向特征，作為都市圈外圈層的26市居民能夠享受更多的人均公園和道路基礎設施正是這一導向的例證。更為可貴的是，東京都市圈在長期培育過程中進一步實現了公共資源質量空間均衡，都市圈內成為生活平地。

我國都市圈培育應著力減少圈層間的公共服務落差，在未來的城市發展和新城建設過程中，可基于以TOD和SOD理念打造具備外部復合交通網絡和內部微循環系統的宜居新城，通過導入產業和人口實現城市空間重構。

3． 公共治理一體化：地方政府需要打破行政壁壘，加強政策協同，構建一體高效的都市圈公共治理體系

日本都市圈內，東京都政府管轄23都區，26市由各市政府自治，東京都政府和各自治市政府地位平等，基于協商一致原則推進整體規劃和資源配置。北京都市圈內交通網絡對接不暢、公共資源配置空間失衡的原因之一是地方政府間缺乏統一規劃和政策協同機制，公共資源按照行政等級配置。

我國都市圈在未來發展中需要構建地方政府間的規劃銜接機制，著力打破行政區壁壘，加強政策協同，以一體化規劃建設管護為抓手，推進都市圈內基本公共服務共建共享，實現公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變。

參考資料：

1、國家發展改革委員會《培育發展現代化都市圈的指導意見》

2、李燕、王芳等，北京的人口、交通和土地利用發展戰略，《經濟地理》2017年37－4期

3、國務院發展研究中心卓賢等，從城鎮化到都市圈化

4、中經網統計數據庫

5、北京市統計年鑒、東京都統計年鑒、城市統計年鑒等